[P&C report] 이슈 분석 : 개헌의 정치적 함의
이슈 분석 : 개헌의 정치적 함의
(2008년 8월 8일자)
목차 : ■ 현 시기 개헌론의 특징
- 국회는 개헌 합의 중?
- 현직 대통령 소외된 채 진행되는 개헌론
■ 현 시기 개헌론의 정치적 함의
- 현 시기 개헌론 추진, 한나라당의 무력 시위
- 이명박 대통령의 취약한 권력기반 반증 사례
- 2010년 지방선거 직후, 개헌론 급부상 가능성 높아
■ 주요 시사점
- MB, 취약한 당내 권력기반 강화에 나설 듯
- 임기 3년차인 2010년 지방선거 이후부터 ‘레임 덕’ 시작 가능성 다분해
- 박근혜 전 대표, 비주류 행보속 ‘때’ 를 기다릴 듯
※ 개헌 관련 주요 쟁점
■ 현 시기 개헌론의 특징
○ 국회는 개헌 합의 중?
- 지난 제헌절을 전후로 정치권에서는 개헌과 관련된 다양한 의견이 쏟아졌으며, 개헌론은 순식간에 정치권 및 언론의 중심화두가 된 바 있음
; 7월 16일, 국회 미래한국헌법연구회 발족 (167명의 여야 의원 참여 / 한나라당 이주영. 민주당
이낙연 .자유선진당 이상민 공동대표)
; 김형오 국회의장의 경우 임기내 (2년) 개헌을 완료짓겠다면서 의욕적인 행보를 보이고 있으며,
이외에도 박근혜 전 대표를 비롯해 정몽준 최고위원, 허태열, 유종복 의원 등도 조기개헌론 필요
성을 주장함
; 반면, 박희태 대표와 홍준표 원내대표 등은 조기공론화에 반대를 표했지만 이 역시 개헌자체에
는 공감을 표하고 있어 개헌론이 정치적 관심사로 분출하는데 일조했다는 지적임
; 민주당의 경우 미래한국헌법연구회 공동대표를 맡고 있는 이낙연 의원이 조기공론화를 주장하
고, 최근 수정된 민주당 당헌당규에도 개헌이 명기됨
- 이렇듯 18대 국회 초입부터 개헌론이 부각된 것은 명분적으로는 지난 17대 대선 직전 여.야 합의에 따른 18대 국회 개헌추진 약속 때문임
; 익히 알고 있듯 당시 ‘원포인트 개헌안’을 들고 나온 노무현 전 대통령의 개헌발의를 막기 위해
여야가 18대 국회 개헌추진을 합의한 바 있음
- 현재 18대 국회의원들은 이미 개헌추진을 합의한 양상을 보이고 있으며, 다만 그 추진 시기에 대해서만 의견이 엇갈리는 양상임
○ 현직 대통령 소외된 채 진행되는 개헌론
- 역대 개헌론 진행 과정을 돌아보면 현직 대통령 또는 여당의 필요에 의해 대통령 임기 중반 이후 개헌론이 공론화 되는 과정을 거쳐 왔음
; 우리 헌정 사상 9차례 이루어진 개헌 가운데, 의원내각제를 채택한 2공화국 때의 3, 4차 개헌을
제외하고는 모두 청와대의 주도로 이루어졌음
; 지난 참여정부 시절에도 노무현 대통령은 임기를 얼마 남겨두지 않은 상황에서 ‘원 포인트 개헌
론’을 추진, 다분히 정치적 의도가 있다는 지적을 받았음
- 그러나 현재의 개헌론은 임기 초반에 현직 대통령을 배제한 채 진행되고 있다는 점에서 지금까지의 개헌론과 그 논의 과정이 근본적으로 다르다는 지적임
; 즉, 개헌론이 현직 대통령의 정치적 목적에 따라 이뤄지는 것이 아니며
; 임기초반 권력누수로 이어질 수밖에 없는데도 야당이 아닌 여당에서부터 논의되고 있다는 점은
그 정치적 함의가 다른 곳에 있다는 분석임
- 현 시기 개헌론이 가진 정치적 함의는 개헌관련 국회의원 여론조사 흐름을 보면 어느정도 유추가능하다는 지적임
< 개헌관련 국회의원 대상 개헌관련 여론조사 결과 >
; 조사결과에서 보듯 개헌론은 시기가 지날수록 그 공감도가 높아졌는데, 이러한 흐름은 ‘촛불정
국’ 와중에 급락세를 보인 이명박 대통령의 국정운영 지지도가 큰 영향을 미쳤다는 것임
; 즉, 임기초반부터 20%대로 하락한 현직 대통령에 대한 부정적 여론이 개헌론의 원동력이 되고
있다는 분석임
■ 현 시기 개헌론의 정치적 함의
○ 현 시기 개헌론 추진, 한나라당의 무력 시위
- 현재 개헌론은 한나라당 및 민주당 지도부의 제동으로 수면 밑으로 가라앉은 양상이나 다시 부상할 개연성은 충분하다는 지적임
; 개헌론이 잦아드는 양상을 보이고 있는 시점은 공교롭게도 촛불정국이 마무리된 시점과 일치하
고 있음
; 거꾸로 말해서 이명박 대통령에 대한 국민적 저항이 다시 확산될 경우 개헌론은 급부상할 가능
성이 크다는 것임
; 또한 미래한국헌법연구회의 지속적인 활동과 김형오 국회의장이 ‘헌법연구자문위원회’ 설치를
추진할 것으로 보여 개헌론은 언제든지 급부상할 수 있는 에너지를 지니고 있는 셈임
- 개헌론은 홍준표 원내대표의 표현대로 ‘블랙 홀’과 같아서 모든 이슈를 삼키는 대형 이슈일뿐더러 그 진행상황에 따라 현직 대통령의 임기단축까지 가능한 메가톤급 이슈임
; 만약 개헌이 실제로 이뤄지면 개헌안이 공포되는 시점부터 현직 대통령의 임기는 종료토록 되어
있음
; 즉, 국회가 개헌을 무기로 현직 대통령의 임기를 단축시키는 초유의 사태가 발생할 수 있다는 것
임
- 이렇게 볼 때 김형오 의장을 비롯한 한나라당 조기개헌론자들이 중심이 되고 민주당과 자유선진당이 합류한 조기개헌론은, 이명박 대통령에 대한 한나라당의 무력 시위에 민주당과 자유선진당이 동조한 것에 다름 아니라는 분석이 설득력있게 주목되고 있음
; 이른 바 ‘조기개헌론’ 주장자들은 박근혜 전 대표를 비롯한 친박의원이 주를 이루고 있는 것만 보
더라도 현재의 개헌론은 순수성 이상의 정치적 함의를 담고 있다는 분석임
○ 이명박 대통령의 취약한 권력기반 반증 사례
- 이명박 대통령은 이른 바 한나라당 본류가 아닌 신진 세력의 대표임
; 한나라당 본류는 민정당에서부터 시작된 영남권 정통 보수세력이며, 이명박 대통령은 수도권 기
반의 신진 세력임
; 지난 한나라당 경선 과정에서도 이러한 대립구도는 뚜렷하게 드러났는데 박근혜 전 대표는 영남
권 기반 정통 보수세력의 대표였으며, 이명박 대통령은 수도권 기반 신진세력을 대표했음
; 당 대표 경선과정에서의 양측간 대립은 ‘전쟁’을 방불케 할만큼 치열했으며, 이때의 깊은 상처는
아직도 치유되지 않고 있음
; 이명박 대통령이 한나라당 후보로 선출된 이후 박근혜 전 대표의 지지선언이 있었으나 형식적
선언에 그쳤을 뿐 실질적인 지원활동은 없었던 데서 보듯 영남권 기반 정통 보수세력은 이명박
대통령에 대해 적지않은 반감을 갖고 있다는 지적임
; 또한 당시 정치지형상 한나라당 후보로 누가 나서든 이길 수 있는 구도였기에 정권교체의 주역
은 이명박 후보가 아니라 한나라당이라는 인식이 강하다는 것임
; 더군다나 수도권 기반 신진세력의 경우도 이명박 대통령을 배출한 ‘킹 메이커’ 적인 의식이 강할
뿐 충성도는 높지 않다는 분석임. 최근 김문수 경기도지사가 이명박 대통령에 대해 “배은망덕”
이라는 극단적 표현을 한 것은 이러한 의식의 단적인 표현이라는 지적임
- 유권자 측면을 놓고 보더라도 이명박 대통령이 대선에서 승리했지만 영남기반 정통 보수세력의 전폭적인 지지는 없었으며, 수도권에서의 신규 지지층 유입으로 낙승한 것으로 나타남
< 17대 대선에서 나타난 유권자 지지 이동 현황 >
※ 대선당시 유권자 이동 현황 등에 대한 자세한 내용은 P&C리포트 2008년 1월 4일자 ‘2007대선 - 17대 대선 평가 및 주요 시사점’ 참조
- 지난 18대 총선에서도 궁극적 승리자는 ‘한나라당이 아닌 박근혜’ 라는 표현에서 보듯 영남은 친박진영 의원들을 지지하는 등 이명박 대통령에 대한 반감을 여과없이 표출한 바 있음
; 국정운영 지지도에서도 이명박 대통령에 대한 영남권 지지세는 다른 지역과 크게 다르지 않은
약세를 보이고 있음
- 이러한 상황을 종합할 때 이명박 대통령의 권력기반은 아직 확고하지 않다는 것을 알 수 있으며, 한나라당 주류 (영남권 정통 보수세력을 포함한 재선 이상 다수 의원) 는 드러내지는 않고 있지만 임기말이 가까워질수록 이명박 대통령을 배제할 가능성이 높다는 관측임
; 임기말 현직 대통령 배제는 5년 단임 대통령제 시행 이후 역대 모든 대통령이 겪었던 과정임
; 특히 뚜렷한 당내 권력기반이 없었던 노무현 대통령이 노골적으로 배제된 과정에서 보듯 이명박
대통령 역시 이러한 전철을 밟을 가능성이 있다는 것임
○ 2010년 지방선거 직후, 개헌론 급부상 가능성 높아
- ‘한나라당 무력시위’ 성격의 조기 개헌론은 수면밑으로 가라앉았으나 의도한 목표를 충분히 달성한 것으로 보임
; 18대 국회에서의 개헌 공감도를 90% 이상 끌어올렸으며 (현직 국회의원들)
; 2010년 본격 추진이라는 구체적 시한까지 공감대를 형성해 놓은 상황임
- 5년 단임 대통령의 권력유지 패턴과 선거시기 등을 감안할 때 개헌론은 2010년 지방선거 직후에 급부상할 가능성이 높다는 관측임
; 직선제 개헌 이후의 5년 단임 대통령들은 모두 집권 3년차부터 레임 덕에 시달렸음
; 이 시기 부터는 언론들 역시 차기 대선주자 선호도 여론조사를 발표하는 등 차기 권력에 대한 집
중적인 관심을 보이기 시작함
; 선거시기적으로도 2010년 6월 지방선거는 현직 대통령에 대한 중간평가 성격이 강한데 지금과
같은 낮은 국정운영 지지도가 유지될 경우 여권은 어려운 선거가 예상되며, 선거 이후 대통령 책
임론과 ‘청와대와 거리두기’ 양상이 속출하게 됨
; 이러한 상황에서 한나라당을 중심으로 개헌론이 급부상할 가능성은 충분하다는 관측임
; 18대 국회 의원 대상 여론조사 결과에서도 42.3%가 2010년 지방선거 때를 ‘최적의 개헌시기’ 라
고 응답한 것은 이러한 시기적 특성을 반영한 것으로 보임 (SBS 여론조사 결과)
; ‘최적의 개헌시기’ 후 순위는 내년 (28.4%), 2011년 (8.4%), 2012년 (14.4%) 로 나타남
■ 주요 시사점
○ MB, 취약한 당내 권력기반 강화에 나설 듯
- 현 시기 개헌론의 특징 등을 종합해 볼 때 ‘개헌론’ 제기 배경에는 이명박 대통령의 취약한 당내 권력기반이 자리하고 있음을 알 수 있음
- 개헌론이 단기적으로 잦아드는 양상이지만 ‘취약한 당내 권력기반’이 유지되는 한 개헌론은 통제불가능한 양상으로 치닫을 가능성이 다분하다는 지적임
; 한나라당 중심의 정권재창출이라는 명분과
; 현 대통령의 낮은 국정운영 지지도가 정권재창출의 걸림돌이 된다는 인식이 맞닿을 경우 개헌론
은 급부상하게 될 것이라는 관측임
- 현상적으로 이른 바 ‘친이계 의원’이 다수라고 하지만 그 결속력은 높지 않으며, 특히 수도권 신진세력도 대선후보 경선과정에서 영남기반 정통 보수세력에 맞서기 위해 ‘이명박 후보’를 선택한 측면이 강해 충성도는 낮다는 평가임
- 이명박 대통령의 친위세력은 엄밀히 말해 ‘안국포럼’ 출신 의원들과 이상득 의원 측근들로 한정해서 봐야 한다는 분석임
; 집권 초반기에는 ‘현실권력’과 가깝고자 하지만 집권 중반기 이후부터는 ‘차기권력’ 과 가까워지
려는 ‘권력’ 자체 속성과 ‘재 당선’을 최고의 목적으로 두는 국회의원들의 속성도 유의깊게 봐야
한다는 지적임
- 이러한 상황을 종합할 때 MB 역시 ‘의도하지 않은 개헌’ 이 이뤄질 가능성 차단에 주력하기 위해 ‘당내 권력기반 강화’에 주력할 것이라는 관측임
○ 임기 3년차인 2010년 지방선거 이후부터 ‘레임 덕’ 시작 가능성 다분해
- 5년 단임 대통령들은 모두 집권 3년차부터 레임 덕에 시달려 왔다는 것은 이때부터 차기 대권 레이스가 시작되면서 권력이 서서히 이동하기 시작한다는 것을 의미함
; ‘지는 해’를 바라보기 보다 ‘뜨는 해’를 바라보는 것은 권력의 속성상 당연한 것임
- 특히 2010년 6월의 지방선거는 현직 대통령에 대한 중간평가 성격을 띠면서 여당에 불리한 결과를 초래할 개연성이 높음
; 물론 이 개연성은 대통령의 낮은 국정운영 지지도가 유지된다는 전제가 있을 때 성립함
; 그러나 객관적으로 보더라도 대외경제여건 악화 지속에 따른 경제난 지속과 세계화 시대의 부작
용인 ‘양극화 심화’ 로 인해 정부.여당은 불리한 환경에서 선거를 치를 수밖에 없을 것으로 예상
됨
- 현재의 예상대로 2010년 지방선거가 최악의 결과를 낳을 경우 ‘레임 덕’은 불가피하고, 여기에 ‘개헌론’이 가세해 급속도로 권력누수 현상이 일어날 것이라는 관측임
; 이 시기는 또한 차기 대권을 둘러싼 한나라당내 주요 주자 및 의원들간의 치열한 권력다툼이 본
격화되는 시기가 될 것으로 예상됨
; 시기적으로도 지방선거 직후 한나라당 전당대회가 예정되어 있어 당내 세력분화 및 대립은 정점
에 달할 것으로 보임
○ 박근혜 전 대표, 비주류 행보속 ‘때’ 를 기다릴 듯
- “5년 단임 대통령은 당선되자 마자 내리막길을 걷는다”는 말이 상징하듯 이명박 대통령의 권력은 지속적으로 누수양상을 띨 것으로 예상됨
- 권력은 현직 대통령에게서 유력한 차기 대권주자로 이동하게 되는데, 이렇게 볼 때 여.야를 망라해 가장 강력한 차기 대권주자인 박근혜 전 대표에게로 권력이 이동하는 것은 불가피한 것으로 보임
; 물론, 한나라당 내에 다른 유력주자가 부상하고 박근혜 전 대표에 버금가는 국민적 지지를 얻는
다면 그 유력주자에게로 권력이 이동할 것임
- 박근혜 전 대표는 짧게는 2년, 길어야 3년 후의 시기를 보면서 비주류의 길을 자처할 것으로 예상되며, 최대한 이명박 대통령과 거리를 두고자 할 것으로 예상됨
; 향후 이명박 대통령이 국정안정을 위해 ‘총리’ 또는 ‘대북특사’ 등과 같은 제의를 해 오더라도 박
근혜 대표가 이를 받아들일 가능성은 낮다는 분석임
; 지난 참여정부 시절의 사례를 보더라도 주요 차기 대권주자가 국정운영에 참여할 경우 현직 대
통령을 매정하게 ‘단죄’ 할 수 없으며, ‘단죄’ 할 경우 자신도 막대한 피해를 입게 되기 때문임
- 그러나 이러한 비주류 행보는 자칫 ‘위기에 빠진 한나라당’을 외면한다는 비판을 받을 수 있으며, 그 역풍으로 영남권 보수세력의 지지를 잃을 위험성도 있음
; 또한 누구보다 ‘원칙주의자’인 박근혜 전 대표가 위기에 빠진 한나라당을 외면하기 힘들 것이라
는 지적임
- 결국 박근혜 전 대표는 조용히 ‘때’를 기다리되, 한나라당이 공멸의 위기에 빠질 경우 한나라당을 구하기 위해 이명박 대통령과 협력할 것이라는 관측임
※ 개헌 관련 주요 쟁점
- 참고로 현재 개헌과 관련된 주요 쟁점은 다음과 같음
