[PNC report] 한국 정부재정 현황 및 시사점

 

 

 

OECD 통계 분석 : 한국 정부재정 현황 및 시사점

                                        (2010년 11월 9일자)

 

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목차 : ■ OECD 통계 현황

             - 한국 정부재정, 낮은 지출로 매년 흑자 기록
             - 한국 세수율, OECD 평균보다 낮은 수준
             - 한국 정부 부채율, 다른 나라에 비해 이례적으로 낮은 26.8%
             - 한국 정부 부채율, 13년 만에 515% 급증
             ※ 금융위기 극복과정에서의 정부정책, 한국이 재정부담 가장 커

 

         ■ 한국 정부, 전년도 결산 및 2011년도 예산안 분석

             - 2009년 한국 중앙정부 채무, 346조 1천억원으로 GDP 대비 32.6%
             - 2011년도 예산안, 국가채무 목표액 436조 8천억원

 

         ■ 주요 시사점

             - 2011년 경제성장률 둔화로 세수 감소 예상
             - 조세감면 따른 세수 감소 더해져 정부부채 증가 전망
             - ‘복지예산’ 논쟁에서 ‘재원확보’ 논쟁으로 이동해야 할 시점

 

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■ OECD 통계 현황

 

 

○ 한국 정부재정, 낮은 지출로 매년 흑자 기록

 

- 한국 정부의 재정을 살펴보면 1995~1997년 기간과 2006~2008년 모두 흑자를 기록함
   ; 한국 정부는 1995년부터 2008년까지 연 평균 3.0 ~ 4.0% 수준 (GDP 대비) 의 흑자를 보임

 

- OECD 전체적으로는 재정 적자를 기록한 국가가 다수를 차지하고 있음
   ; 노르웨이가 두 기간 모두에 걸쳐 가장 높은 수준의 흑자재정을 달성한 가운데 칠레, 뉴질랜드 한국, 룩셀부르크 등이 두 기간 모두에 걸쳐 흑자재정을 기록함
   ; 가장 높은 적자 재정을 기록한 국가는 그리스 (1995년~1997년)와 헝가리 (2006~2008년)로 나타났으며,
   ; 두 기간 모두 적자 재정을 보인 국가는 미국, 일본을 비롯해 이탈리아, 프랑스 등으로 조사됨

 

 

[한국 및 OECD 주요국 재정 현황] (단위 : GDP대비 비율 (%))

 

 

 

 

- 한국 정부가 재정흑자를 기록한 이유는 다른 국가에 비해 총 지출액이 낮기 때문인 것으로 분석됨

 

- 한국 정부의 총 수입은 GDP 대비 33.3% (2008년) 로 OECD 전체 평균인 37.9%에 비해 낮음
   ; 일본은 34.4%이고 미국은 32.3%로 한국과 비슷한 수준임

 

- 한국 정부의 총 지출은 GDP 대비 30.0% (2008년)를 기록해 OECD 전체 중에서 칠레 다음으로 가장 낮은 지출국으로 나타남
   ; 수입면에서 한국과 비슷한 수준인 일본은 37.1%, 미국은 38.8%로 지출면에서는 큰 차이를 보임

 

 

[한국 및 OECD 주요국 정부 총 수입 현황] (단위 : GDP대비 비율 (%))

 

 

 

[한국 및 OECD 주요국 정부 총 지출 현황] (단위 : GDP대비 비율 (%))

 

 

 

○ 한국 세수율, OECD 평균보다 낮은 수준

 

- 각국 정부의 주요 수입원인 세수 현황을 살펴보면 2008년 한국의 GDP 대비 총 세수율은 26.6%로 나타남
   ; 한국 정부의 총 세수율은 OECD 평균 (2007년 35.8%) 에 비해 낮은 수준임
   ; 한국의 총 세수율은 꾸준히 상승세를 보이고 있는데, 1995년 18.6%에 불과하던 세수율이 2008년 에는 26.6%까지 상승했지만 OECD 평균치에는 미치지 못함

 

 

[한국 및 OECD 주요국 총 세수율] (단위 : GDP대비율 (%))

 

 

 

- 정부의 세수는 크게 소득세와 소비세 (물품 및 서비스 구매 부가세)로 나뉘는데 한국정부의 총 세수율이 낮은 이유는 한국의 소득세와 소비세가 낮은 것 때문인 것으로 분석됨
   ; 2007년 한국의 소득세 수입은 OECD 평균인 13.2%보다 낮은 8.4%에 그치고 있으며
   ; 각종 소비세 수입 역시 OECD 평균인 10.9%보다 낮은 8.3%에 그침

 

[한국 및 OECD 주요국 소득세 비율] (단위 : GDP대비율 (%))

 

 

[한국 및 OECD 주요국 소비세 비율] (단위 : GDP대비율 (%))

 

 

 

○ 한국 정부 부채율, 다른 나라에 비해 이례적으로 낮은 26.8%

 

- 정부 부채율을 살펴보면 OECD 전체적으로 GDP 대비 78.4%로 나타남 (2008년)
   ; 일본 정부의 부채비율이 172.1%로 가장 높고 이탈리아(114.4%), 그리스(102.6%), 아이슬란드(96.3%), 벨기에(93.5%) 역시 OECD 평균보다 높은 부채를 보유하고 있음

 

- 이에 비해 한국을 비롯한 호주, 룩셈부르크, 뉴질랜드는 정부 부채비율이 30% 이하인 것으로 나타남
   ; 2008년 한국 정부의 부채비율은 26.8%임
   ; 참고로 한국정부가 발표한 2008년 정부 (중앙정부) 부채비율은 29.0%임

 

 

[한국 및 OECD 주요국 정부 부채 비율] (단위 : GDP대비율 (%))

 

 

 

- 한국 정부의 재정이 전반적으로 흑자를 보이고 있기에 그 연장선에서 정부 부채비율이 낮은 것으로 보임
   ; 그러나 OECD 전체적으로 가장 높은 흑자를 기록한 노르웨이 (2008년 18.8% 흑자)의 정부부채 비율이 56.0%를 기록하고 있는 것을 볼 때 이는 매우 이례적임

 

- 이와 관련, 한국 재정학회 옥동석 교수는 2008년 12월 국회예산결산특별위원회 연구용역 보고서를 통해 개념적으로 ‘국가채무 (National Debt)’와 ‘정부부채 (General Government Gross Financial Liabilities)’는 다른 개념이며, 우리나라는 ‘국가채무’ 개념을 사용하는데 비해 OECD 국가는 ‘정부부채’ 개념을 사용하고 있다면서 문제제기 한 바 있음
   ; 즉, 우리나라의 ‘국가채무’ 비율을 OECD 국가의 ‘정부부채’ 비율과 비교하면서 재정건전성을 말하는 것은 잘못이라는 것임
   ; 2007년 말 기준으로 우리나라 국가부채는 298.9조원으로 GDP 대비 33.2%지만 옥동석 교수가 말하는 OECD 국가들의 ‘정부부채’ 개념을 사용하면 우리나라 정부부채는 863조원으로 추정되며 GDP 대비 76.3% 수준이라고 밝힘

 

※ 옥동석 교수의 논지에 대한 자세한 내용은 P&C리포트 2009년 4월 3일자 ‘이슈 분석 : 추경안 관련 주요 쟁점 분석’ 참조

 

 

○ 한국 정부 부채율, 13년 만에 515% 급증

 

- 한국의 GDP 대비 정부 부채비율은 낮은 편이나 속도면에서는 매우 빠르게 증가하고 있음
   ; 미국, 일본, EU27을 비롯한 기존 선진국들은 원래부터 GDP 대비 부채율이 높음
   ; 한국은 1995년 5.2%에 불과하던 정부부채율이 2008년에는 26.8%를 기록, 13년 만에 515% 급증함

 

[한국 정부 부채율 현황, 1995~2008년] (단위 : GDP 대비율 (%))

 

 

- 향후 한국 정부부채에 대한 보다 면밀한 분석과 체계적 접근이 필요하다는 지적임

 

 

※ 금융위기 극복과정에서의 정부정책, 한국이 재정부담 가장 커

 

- OECD는 2008년 세계 금융위기 이후 OECD 회원국은 물론 전세계적으로 경기부양책이 실시되어 각국의 재정적자 확대가 불가피했다고 지적함
   ; OECD 주요국의 경기부양책은 크게 ‘감세정책’과 ‘재정지출 확대’로 나타남

 

- 2008년 금융위기 이후 한국 정부 역시 감세와 재정지출 확대 정책을 펼침
   ; 한국정부의 세금 감면 폭은 뉴질랜드 (- 4.1%), 미국 (- 3.2%) 다음인 세번째로 - 2.8% 였음
   ; 재정지출 역시 일본(4.2%), 호주 (4.1%) 다음인 세 번째로 3.2%를 기록함

 

- 한국 정부의 위기극복 정책 (감세와 재정확대) 이 정부재정에 미친 영향은 GDP 대비 - 6.1%를 기록, OECD 국가 가운데 정부재정에 가장 큰 부담을 준 것으로 나타남
   ; 정부재정에 부담을 주지 않고 오히려 재정이 호전된 나라는 아일랜드로 GDP 대비 8.3%를 기록 함

 

[한국 및 OECD 주요국 재정정책 내용, 2008~2010년] (단위 : 2008년 GDP 대비 변동율 (%))

 

 

 

■ 한국 정부, 전년도 결산 및 2011년도 예산안 분석

 

 

○ 2009년 한국 중앙정부 채무, 346조 1천억원으로 GDP 대비 32.6% 규모

 

- 한국정부 (기획재정부)는 2009년 정부 재정수지가 17조 6,200억원의 적자를 기록했으며, 이는 GDP 대비 - 1.7% 규모라고 발표함
   ; 총 수입은 255조 252억원, 총 지출은 272조 873억원을 기록함
   ; 2008년도에는 11조 9천억원의 흑자를 기록했으나, 2009년도에는 총 수입이 전년도에 비해 4조 6천억원 증가한 반면 총 지출은 금융위기 극복을 위한 추경예산 등으로 34조 1천억원 증가했기 때문임

 

- 그러나 재정건전성에서 중요한 수치인 관리대상수지는 전년도 보다 27조 6천억원이나 급증한 43조 2천억원 적자로 나타나 재정건전성이 악화된 것으로 나타남
   ; 2008년도 관리대상 수지는 15조 6천억원 적자였는데 무려 2배 가까이 급증함

 

※ 관리대상수지 : 통합재정수지 중 사회보장성 기금 (국민연금기금, 사립학교 교직원 연금기금, 산업재해보상보험 및 예방기금, 고용보험기금 등 총 4개의 기금)을 뺀 수치를 말함. 이들 기금은 미래에 지출해야 할 돈으로 남겨 둬야 하기에 기금이 흑자가 되어도 (통합재정수지 상으로는 수입이 증가하더라도) 실제로는 사용할 수 없는 돈임. 이에 재정건전성을 따질 때는 실제로 사용 가능한 금액만을 계상한 관리대상수지를 사용하게 됨

 

- 이러한 적자 등으로 인해 중앙정부 채무는 전년도 보다 48조 2천억원 늘어남 (GDP 대비 3.6%p 증가)
   ; 2009년 현재 중앙정부 채무는 346조 1천억원 (GDP 대비 32.6%)임

 

 

[2009년 국가채무 결산 현황] (단위: 조원, % / 출처: 기획재정부)

 

 

○ 2011년도 예산안, 국가채무 목표액 436조 8천억원

 

- 2011년도 정부 예산안을 보면 총 수입은 늘리고 총 지출은 줄여 재정수지를 개선함은 물론 국가채무도 안정적으로 조정하는 등 재정건전성에 초점을 맞추고 있음

 

- 구체적으로 통합재정수지는 5조원 흑자로 편성했으며, 관리대상수지는 25조 3천억원 적자로 편성함
   ; 총 수입은 2010년에 비해 8.2% 증가한 314조 6천억원을 설정하고, 총 지출은 5.7% 증가한 309조 6천억원으로 정함
   ; 관리대상수지는 2010년 30조 1천억원 적자에서 4조 8천억원을 개선, 25조 3천억원 적자를 목표 함
   ; 국가채무는 436조 8천억원 (GDP 대비 35.2%)을 목표하고 있음
   ; 참고로 2010년도 결산이 아직 마무리 되지 않아 2010년 예산안과 비교하게 됨

 

 

[2011년도 정부 예산안] (단위: 조원, % / 출처: 기획재정부)

 

 

- 그러나 총 수입에 밀접하게 연관되어 있는 2011년 세계경제 성장률 및 국내경제 성장률 전망이 낙관적이라는 지적임
   ; 삼성경제연구소가 2010년 9월 15일 발표한 ‘2011년 세계경제 및 한국경제 전망’에 따르면 2011년도 세계경제 성장률은 3.6%이고 국내경제성장률은 3.8%로 정부예산안의 근거와 차이가 있음

 

- 또한 총 수입 중 대부분을 차지하는 세금측면을 보더라도 2011년 조세감면액은 올해보다 1조 2,204억 원 (4.0%) 증가한 31조 3,600억 원에 달할것으로 전망돼 재정악화가 우려되고 있음 (자료,기획재정부)
   ; 2011년도 정부예산안 중 국세 수입은 187조 8천억원으로 계획됨

 

 

 

■ 주요 시사점

 

 

○ 2011년 경제성장률 둔화로 세수 감소 예상

 

- 아직 해결되지 않은 남유럽발 재정위기와 미국의 내수경기 침체 지속 등으로 전세계 경제성장률이 둔화 될 것으로 전망됨
   ; 삼성경제연구소는 2011년 한국정부가 재정건전화를 중시하고 있지만 경제성장률이 큰 압박요인이 될 것으로 전망함

 

- 다음은 주요기관이 발표한 2010년 및 2011년 경제성장률 전망치임

 

   ; 지난 10월 11일, OECD는 33개 회원국의 복합선행지수 (CLI)가 지난 7, 8월 연속 감소세를 보였다고 발표하면서 세계경제 회복세가 예상보다 더욱 둔화되고 있다고 언급, 조만간 세계경제성장률 전망치를 하향조정할 것임을 시사함
   ; 이러한 세계경제 회복세 둔화는 수출의존도가 높은 한국경제 특성상 직접적인 타격을 받을 수밖에 없음

 

- 여기에 최근 환율전쟁에서 보듯 미국와 일본을 위시한 선진국들의 강제적인 환율하락이 더해지면 한국경제성장률은 더욱 타격을 받을 것으로 우려되고 있음
   ; 미국은 2008년 12월 1조7천억 달러를 시장에 공급한데 이어, 2차로 6천억 달러를 공급하겠다고 발표했으며
   ; 일본 역시 5조엔을 시장에 공급하겠다고 밝히는 등 수출환경이 악화될 개연성이 큼
   ; G20 정상회의에서 이러한 양적완화 문제가 의제로 다뤄질 예정이나 원만한 합의가 이뤄질지에 대해서는 회의적인 시각이 많음

 

- 이렇듯 예산안의 기본 근거인 경제성장률의 변화가 예상되기에 예산안 역시 조정될 필요가 있다는 지적임

 

 

○ 조세감면 따른 세수 감소 더해져 정부부채 증가 전망

 

- 정부 예산 중 수입의 대부분은 국세가 차지하는데 2011년도 총 수입 314조 6천억원 중 국세가 차지하는 비중은 67.5%(187조 8천억원)에 달함

 

- 그런데 기획재정부가 발표한 2011년 조세감면액 예상치는 올해보다 1조 2,204억 원 (4.0%) 증가한 31조 3,600억 원임
   ; 여기에는 정부가 경제위기 극복과 신성장동력 육성을 위해 R&D 세액공제를 늘리는 등의 이유가 있음
   ; 연구.개발(R&D) 세액공제에 따른 감면 규모는 지난해 1조 5000억원대에서 올해 1조 8000억원대로 늘어나고 내년에는 2조 8000억원까지 증가할 전망임

 

- 또한 최근 한나라당 정두언의 ‘부자감세’ 발언 논란에서 보듯 소득세와 법인세 최고세율 인하조치로 2012년에는 2011년 대비 1조 4000억원의 세수가 줄고 2013년에는 3조 7000억원이 감소할 전망임
   ; 정두언 의원은 이러한 감세는 총 소득세 납부자의 상위 1.2%, 총 법인세 납부기업의 상위 10.4%에 해당하는 것으로 경제적으로 여유가 있는 사람과 기업에 주는 감세혜택을 주는 ‘부자감세’라고 주장함

 

- 경제성장률 하락과 조세감면 혜택이 더해지면 그만큼 세수는 줄어들고 재정은 악화될 수밖에 없음
   ; 현재 정부지출 예산 309조 6천억원이 불요불급하다는 전제하에 세입이 줄어든다면 세출을 줄이거나 아니면 부족한 재원을 마련하기 위해 채무를 늘릴 수밖에 없음

 

○ ‘복지예산’ 논쟁에서 ‘재원확보’ 논쟁으로 이동해야 할 시점

 

- 앞서 OECD 국가들과 한국을 비교할 때 가장 대별되는 지점은 정부의 예산운영 방식인데, 그간 한국정부는 ‘조금 걷고 조금 쓰는’ 측면이 강했음
   ; 한국 정부가 여타 국가들에 비해 세수가 낮은 수준임에도 불구하고 흑자재정 기조를 유지해 온 것이나 정부부채율이 낮은 것은 그만큼 조금 썼기 때문임
   ; 2008년 한국의 세수는 GDP 대비 26.6%로 OECD 평균 (2007년 35.8%) 에 비해 낮은 수준임

 

- 그러나 김대중 정부 이후부터 지속적으로 확대되어 온 복지부문 예산 등으로 ‘많이 쓰는’ 기조가 정착되면서 ‘걷는 방식’이 주요 화두가 되고 있음

   ; 이명박 정부 이후에도 복지부문 예산은 확대되었는데, 2011년도 예산안에서도 복지부문 예산은 2010년 대비 6.2% 늘어난 86조 3000억원으로 편성됨
   ; 이는 ‘친서민’ 정책기조가 이명박 정부의 핵심정책기조로 자리잡았기 때문인 것으로 분석됨

 

- 문제는 다른 OECD 국가들처럼 많이 쓰고자 한다면 재원을 확보해야 하며, 이는 자연스럽게 세수확대로 이어질 수밖에 없는데도 ‘감세정책’을 펼치고 있다는 점임
   ; 특히 소득세 측면에서 한국은 OECD 평균인 13.2%보다 한참 낮은 8.4%에 그치고 있는데, 소득세와 법인세 인하는 재정을 악화시키는 주 요인으로 작용하고 있다는 분석임

 

- ‘무상급식’을 주장하고 있는 민주당 등 야당 역시 이를 실행할 수 있는 재원확보 방안을 함께 제시해야 한다는 비판이 제기되고 있음
   ; 민주당은 무상급식 예산 확보방안으로 4대강 예산 전환을 주장하고 있지만, 이는 말 그대로 ‘명목 전환’ 일 뿐 재원확보 방안은 아님
   ; 즉, 세출 총 예산안과 세입 총 예산안은 그대로 두고 항목만 조정한다면 전체 예산안은 달라지는게 없으며, 결국 재전건정성 문제는 그대로 남게 됨
   ; 이러한 면에서 민주당이 한편으로는 막대한 예산이 소요되는 무상급식을 주장하면서, 한편으로는 4대강을 이유로 재전건전성을 비판하는 것은 논리적으로 문제가 있다는 것임
   ; 최근 한나라당내의 ‘부자감세’ 논란이 민주당에서 시작되었어야 한다는 비판을 민주당은 진지하게 받아들여야 할 것임

 

- 여야를 막론하고 현재 정치권은 ‘복지확대’ 자체에는 본질적으로 큰 차이가 없기에 이제는 ‘복지예산’ 논쟁에서 ‘재원확보’ 논쟁으로 그 전선을 이동하는 것이 바람직하다는 지적임
   ; 여야 모두 복지문제를 포플리즘적으로 접근해서 재정건전성을 압박해서는 안되며,
   ; 복지확대에 따른 재원 확대 방안 중 가장 유력한 방안인 ‘증세’ 문제를 외면해서도 안된다는 것임

 

- 기획재정부가 발표한 ‘2010~2014년 국가채무관리계획’에서 언급된 ‘세입기반 확충’ 방안에도 이러한 문제의식이 읽혀지고 있는데 다음은 그 내용임

 

   ; (비과세.감면 정비) 비과세.감면을 제로베이스에서 검토
     - 지원목적이 달성되었거나 조세원칙과 국제기준에 배치되는 제도는 과감히 정비하고 신규감면도 억제
     - 서민중산층, 농어민 등 취약계층에 대한 지원은 가급적 유지

   ; (세원투명성 제고) 과세 정상화 대책을 지속 추진하는 등 세원투명성 제고
     - 수입금액 5억원 이상 사업자를 대상으로 세무검증제도 도입

 

- 2012년 총선.대선이 가까워질수록 여야 모두 복지관련 공약이 무차별적으로 양산될 것으로 보이는데, 이러한 과정에서 ‘차별화’ 될 수 있는 것은 결국 ‘재원확보 방안’일 것으로 분석됨
   ; 일례로 한나라당에서 불거진 ‘부자감세 철회’ 논쟁이 좋은 예임
   ; 민주당 주요 주자는 물론 한나라당 유력 주자인 박근혜 의원 역시 ‘복지국가’를 말하고 있을 만큼 2012년 총선.대선의 화두는 복지가 될 것으로 전망됨
   ; 재정건전성 유지.강화라는 대전제하에 양극화 심화에 따른 복지재원 확보 방안을 진지하게 제시할 때 국민적 지지 획득에서 우위를 확보할 것으로 전망됨